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A história da integração econômica demonstra que os grandes tratados internacionais jamais se limitaram a disciplinar o comércio. Em cada época, constituíram respostas jurídicas às transformações da ordem política e econômica vigente, traduzindo diferentes concepções acerca da soberania, da cooperação entre os Estados e da própria função do Direito como instrumento de estabilização das relações internacionais. O Acordo de Associação entre o Mercosul e a União Europeia insere-se nessa tradição, embora sob circunstâncias substancialmente distintas daquelas que inspiraram os primeiros processos de liberalização comercial do pós-guerra. Interpretá-lo como um mecanismo destinado exclusivamente à redução de tarifas significa ignorar a profunda alteração pela qual passou o Direito Econômico Internacional nas últimas décadas. O objeto dos tratados contemporâneos deixou de ser apenas a circulação de mercadorias; passou a compreender a construção de um ambiente institucional capaz de reduzir incertezas, aproximar sistemas regulatórios e produzir confiança entre economias soberanas.

Essa transformação decorre da própria evolução do comércio internacional. Quando o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) foi concebido em 1947, a principal preocupação das economias reconstruídas após a Segunda Guerra Mundial consistia em remover barreiras alfandegárias e impedir o retorno do protecionismo que caracterizara o período entre guerras. A criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), em 1995, ampliou significativamente esse horizonte ao incorporar disciplinas relacionadas a serviços, propriedade intelectual e solução de controvérsias, consolidando um modelo multilateral que parecia destinado a orientar indefinidamente as relações comerciais globais. A realidade, entretanto, revelou-se mais complexa. A ascensão de novos centros econômicos, a crescente competição tecnológica, as sucessivas crises financeiras, os conflitos geopolíticos, a pandemia da COVID-19 e a incorporação da agenda climática às políticas públicas alteraram profundamente o ambiente no qual os tratados comerciais passaram a ser negociados. O comércio internacional deixou de ser compreendido como finalidade autônoma para tornar-se um dos elementos de uma estrutura institucional muito mais abrangente.

É nesse contexto que se insere o Acordo Mercosul-União Europeia. As negociações iniciadas em 1999 prolongaram-se por mais de duas décadas não em razão da mera complexidade técnica da redução de tarifas, mas porque, ao longo desse período, modificou-se o próprio significado da integração econômica. O acordo deixou de representar uma simples aproximação entre mercados para converter-se em instrumento de convergência regulatória entre dois blocos que preservam identidades políticas, econômicas e jurídicas distintas, mas compartilham o interesse estratégico na construção de relações estáveis e previsíveis. Não surpreende, portanto, que seu texto ultrapasse amplamente a disciplina tradicional do comércio de bens, abrangendo temas como compras governamentais, medidas sanitárias e fitossanitárias, barreiras técnicas, facilitação do comércio, serviços, propriedade intelectual, desenvolvimento sustentável, transparência regulatória e mecanismos de solução de controvérsias. Longe de constituírem capítulos periféricos, essas matérias representam a própria essência do acordo, porque revelam que o comércio contemporâneo depende menos da eliminação de obstáculos tarifários do que da redução das incertezas institucionais.

Essa constatação conduz a uma reflexão que, embora frequentemente negligenciada, possui considerável relevância jurídica e econômica. Mercados eficientes pressupõem previsibilidade. O investimento produtivo, sobretudo aquele de longa maturação, exige mais do que incentivos fiscais ou custos competitivos de produção; exige confiança na estabilidade das regras, na coerência das decisões administrativas, na efetividade dos contratos e na capacidade das instituições de oferecer respostas consistentes diante das inevitáveis transformações políticas. A segurança jurídica, tradicionalmente concebida como princípio estruturante do Estado de Direito, adquire, assim, inequívoca dimensão econômica. Ela reduz riscos, influencia o custo do capital, condiciona decisões empresariais e determina, em grande medida, a competitividade das economias. Em uma ordem internacional caracterizada pela intensa circulação de investimentos, tecnologia e conhecimento, a qualidade das instituições converte-se em ativo tão relevante quanto a disponibilidade de recursos naturais ou a eficiência dos fatores de produção.

A importância do Acordo Mercosul-União Europeia deve ser examinada precisamente sob essa perspectiva. Sua contribuição mais significativa não reside na promessa de ampliação das exportações ou na expectativa de expansão dos fluxos comerciais entre os blocos, mas na tentativa de construir um espaço institucional compartilhado, apto a reduzir custos de transação e a oferecer maior previsibilidade aos agentes econômicos. O comércio não prospera porque as tarifas diminuem; prospera porque empresas e investidores passam a confiar que as condições jurídicas indispensáveis ao desenvolvimento da atividade econômica permanecerão suficientemente estáveis ao longo do tempo. Essa inversão de perspectiva parece sutil, mas modifica profundamente a compreensão dos acordos internacionais celebrados no século XXI. O comércio deixa de ser o ponto de partida da integração para tornar-se uma de suas consequências mais visíveis.

A própria evolução das políticas regulatórias confirma essa percepção. O acesso aos grandes mercados internacionais depende, cada vez mais, da observância de padrões relacionados à rastreabilidade, conformidade técnica, proteção ambiental, governança corporativa, transparência e diligência empresarial. Não se trata de fenômeno marginal nem de simples substituição das antigas barreiras tarifárias por exigências burocráticas. Trata-se da incorporação progressiva de valores jurídicos ao funcionamento da economia global. A circulação internacional de bens tornou-se inseparável da circulação de normas, procedimentos e critérios regulatórios, circunstância que desloca o centro da competitividade para a capacidade institucional dos Estados de produzir segurança, confiança e previsibilidade.

Sob essa ótica, ganha relevo a dimensão geopolítica do acordo. O enfraquecimento do sistema multilateral de solução de controvérsias da OMC, a reorganização das cadeias globais de suprimentos, a crescente utilização de instrumentos regulatórios como mecanismos de projeção estratégica e a busca por maior resiliência econômica conduziram ao fortalecimento dos processos de integração regional. Não se trata de abandono do multilateralismo, mas de sua adaptação a uma realidade em que consensos universais tornaram-se mais difíceis de alcançar. A aproximação entre Mercosul e União Europeia revela, assim, esforço institucional destinado a preservar um ambiente de cooperação jurídica em meio a uma ordem internacional marcada pela fragmentação política e pela intensificação das disputas econômicas.

Convém registrar, contudo, que a importância política do acordo não se confunde com sua eficácia jurídica. Apesar da conclusão das negociações, sua entrada em vigor permanece condicionada aos procedimentos de assinatura, aprovação e ratificação previstos pelo Direito Internacional e pelos respectivos ordenamentos internos das Partes. Essa distinção possui significado muito superior ao de uma simples formalidade procedimental. Ela reafirma que, mesmo em uma economia profundamente globalizada, a legitimidade das normas internacionais continua subordinada aos mecanismos constitucionais de incorporação adotados pelos Estados. A expectativa econômica pode antecipar investimentos e orientar decisões estratégicas; apenas a vigência jurídica, entretanto, possui aptidão para produzir direitos e obrigações.

A reflexão sobre o Acordo Mercosul-União Europeia permite, por conseguinte, formular conclusão que ultrapassa os limites do próprio tratado. A economia internacional parece deslocar-se de um modelo fundado predominantemente na liberalização comercial para outro baseado na produção institucional da confiança. O êxito dos grandes acordos já não depende exclusivamente da extensão das concessões tarifárias negociadas, mas da capacidade de construir ambientes regulatórios estáveis, transparentes e previsíveis. Em vez de disciplinarem apenas mercados, esses instrumentos procuram organizar expectativas; em vez de promoverem unicamente a circulação de bens, procuram assegurar a circulação da confiança indispensável ao investimento, à inovação e ao desenvolvimento.

Essa transformação confere ao Direito papel renovado na organização da economia global. Durante muito tempo, a disciplina jurídica foi percebida como estrutura destinada a ordenar relações econômicas previamente existentes. A experiência recente demonstra movimento inverso. São as instituições jurídicas que tornam possível a existência de mercados complexos, porque oferecem a estabilidade necessária para que indivíduos, empresas e Estados assumam compromissos cujos efeitos se projetam por décadas. Rodovias, portos e redes digitais permanecem indispensáveis ao desenvolvimento, mas sua eficiência revela-se limitada quando desacompanhada de instituições capazes de assegurar previsibilidade, cumprimento dos contratos e confiança recíproca. A infraestrutura física movimenta mercadorias; a infraestrutura jurídica movimenta expectativas.

Se essa compreensão estiver correta, o legado mais relevante do Acordo Mercosul-União Europeia não será medido pelo incremento estatístico das correntes de comércio nem pelo volume de investimentos imediatamente atraídos após sua entrada em vigor. Seu verdadeiro significado residirá na demonstração de que prosperidade econômica e segurança jurídica não constituem realidades paralelas, mas expressões complementares de uma mesma construção institucional. Economias negociam bens, capitais e serviços; instituições negociam confiança. E, em uma ordem internacional marcada pela crescente complexidade regulatória e pela permanente reconfiguração das relações de poder, a confiança produzida pelo Direito converte-se no mais sofisticado ativo econômico de que uma sociedade pode dispor.

Mauricio Quadros
Advogado